บทที่ ๑ นำเรื่อง - วัดโมลีโลกยาราม ราชวรวิหาร

แนวการสอน

วิชา พระราชบัญญัติคณะสงฆ์

————————-

บทที่ ๑

นำเรื่อง

—————–

การปกครองทางพุทธจักรนั้น มีพระธรรมวินัย คือพุทธบัญญัติเป็นหลักปกครองอยู่แล้วก็ตาม แต่เพราะพระสงฆ์นั้น ยังต้องอยู่ใต้กฎหมายแผ่นดิน และ เพราะได้มีพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ ติดต่อกันมาแล้วถึง ๔ ฉบับ อันเป็นหลักจัดระเบียบการปกครองคณะสงฆ์ ซึ่งเป็นการสนับสนุนพระธรรมวินัยอีกชั้นหนึ่ง ทั้งพระสงฆ์นั้นยังต้องอนุวัตรตามจารีต ซึ่งไม่ขัดกับพระธรรมวินัยและพระราชบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น จึงกล่าวโดยสรุปได้ว่า สังฆมณฑลนั้น อยู่ใต้อำนาจแห่งกฎหมาย ๓ ลักษณะ คือ พระธรรมวินัย ๑ กฎหมายแผ่นดิน ๑ จารีต ๑

พระราชบัญญัติคณะสงฆ์นั้น ได้มีบัญญัติมาแล้ว ๔ ฉบับ คือ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์รัตนโกสินทรศก ๑๒๑ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พุทธศักราช ๒๔๘๔ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ และพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕

พระราชบัญญัติดังกล่าวนี้ เป็นกฎหมายแผ่นดิน ทรงตราขึ้นเพื่อจัดระเบียบการปกครองคณะสงฆ์ ยกย่องพระสงฆ์ให้ฐานะสูงส่ง เสมือนอยู่ในพานทองหรือเสมือนหนึ่งอยู่ในเรือนแก้ว ฉบับที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนี้คือ ๒ ฉบับหลัง จึงควรที่พระสังฆาธิการชั้นเจ้าคณะควรได้ศึกษาพระราชบัญญัติทั้ง ๒ ฉบับหลังนี้โดยละเอียด พร้อมควรศึกษาฉบับที่ ๑-๒ ให้เกิดความเข้าใจพอควร ทั้งนี้เพราะต้องศึกษาทั้งอดีตและปัจจุบันเพื่อการเปรียบเทียบได้ชัดเจน

ข้อเปรียบเทียบการปกครอง

ก่อนแต่จะพูดถึงพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ ขอแนะนำถึงรูปแบบการปกครองราชอาณาจักรและรูปแบบการปกครองทางพุทธจักร เปรียบเทียบกันแต่โดยย่อ

การปกครองทางราชอาณาจักร

การปกครองทางราชอาณาจักร ตามหลักวิชามี ๒ แบบ คือ แบบรวมอำนาจ ๑ แบบกระจายอำนาจ ๑

คำว่า “อำนาจ” หมายถึง อำนาจอธิปไตย อันเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ ซึ่งมี ๓ คือ

๑) อำนาจในการตรากฎหมาย เรียกว่า “อำนาจนิติบัญญัติ”

๒) อำนาจในการบริหาร เรียกว่า “อำนาจบริหาร”

๓) อำนาจในการพิพากษาคดี เรียกว่า “ อำนาจตุลาการ”

อำนาจทั้ง ๓ นี้ ใช้เป็นหลักในการปกครอง การปกครองนั้น จะเว้นจากการใช้อำนาจทั้ง ๓ มิได้เลย ลักษณะการใช้อำนาจนั้น แยกเป็น ๒ แบบ คือ แบบรวมอำนาจ ๑ แบบกระจายอำนาจ ๑ ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้

๑) แบบรวมอำนาจ ได้แก่ การปกครองที่รวมอำนาจอธิปไตยทั้ง ๓ ให้อยู่กับบุคคลคนเดียวหรือกลุ่มบุคคลคณะเดียว ลักษณะนี้ ชื่อ “การปกครองแบบรวมอำนาจ” ได้แก่

(ก) การปกครองแบบราชาธิปไตย

(ข) การปกครองแบบเผด็จการ

๒) แบบกระจายอำนาจ ได้แก่ การปกครองที่กระจายอำนาจอธิปไตยทั้ง ๓ กล่าวคือ รัฐสภา เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารและศาลเป็นผู้ใช้อำนาจตุลาการ ลักษณะนี้ ชื่อว่า “การปกครองแบบกระจายอำนาจ”ได้แก่

(ก) การปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

(ข) การปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งมีประธานาธิบดีเป็นประมุข

การปกครองทางพุทธจักร

การปกครองในทางพุทธจักรนั้น ก็คือการใช้อำนาจอธิปไตย ทั้ง ๓ เหมือนกัน แต่ในทางพุทธจักร ทรงบัญญัติอธิปไตยไว้ ๓ คือ

๑) อัตตาธิปไตย ปรารภตนเป็นใหญ่ ตรงกับราชาธิปไตย หรือเผด็จการ

๒) โลกาธิปไตย ปรารภโลกหรือชนหมู่มากเป็นใหญ่ ตรงกับประชาธิปไตย

๓) ธรรมาธิปไตย ปรารภธรรมเป็นใหญ่ กล่าวคือยึดการถือความถูกต้องชอบธรรมเป็นหลัก

และการปกครองทางพุทธจักรนั้น ได้มีเป็นแบบมาแล้วแต่สมัยพุทธกาลจนถึงปัจจุบัน ขอนำหลักการปกครองแต่ละสมัยมากล่าว พอเป็นแนวทางเทียบเคียงตามลำดับ

๑. สมัยพุทธกาล

ในสมัยพุทธกาลนั้น พระบรมศาสดาทรงดำรงอยู่ในฐานะพระธรรมราชา หรือพระธรรมสามิสร ทรงมอบให้พระสงฆ์เป็นใหญ่ในสังฆกรรม ทรงมอบให้พระเถระช่วยปกครองคณะสงฆ์แล้วขึ้นตรงต่อพระองค์ทรงบัญญัติหลักการและวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับสังฆกรรมและอื่น ๆ และทรงแสดงหลักการและวิธีปฏิบัติเพื่อบรรลุคุณวิเศษต่าง ๆ

การปกครองในสมัยพุทธกาลนั้น ทรงใช้อำนาจทั้ง ๓ ด้วยพระองค์ และทรงมอบพุทธสาวกใช้ในบางกรณี การปกครองในสมัยนั้น มิใช่ปกครองแบบรวมอำนาจ หรือแบบกระจายอำนาจ แต่เป็นการปกครองแบบมอบอำนาจโดยยึดหลักพระธรรมวินัย กล่าวคือทรงมอบอำนาจแบบให้อยู่ในขอบเขตแห่งพระธรรมวินัย จึงควรเรียกว่า “การปกครองแบบธรรมาธิปไตย” มีบางท่านกล่าวว่า “การปกครองในสมัยพุทธกาลนั้นเป็นแบบสังฆาธิปไตย เพราะถือสงฆ์เป็นใหญ่” ข้อนี้ยังไม่ถูกต้อง เพราะพระพุทธองค์ทรงให้ถือพระธรรมวินัยเป็นใหญ่ ดังที่ตรัสกับพระอานนทเถระว่า โย โว อานนฺท ธมฺโม จ วินโย จ เทสิโต จ ปญฺญตฺโต โส โว มมจฺจเยน สตฺถา ดูกรอานนท์ พระธรรมและพระวินัย ที่ตถาคตแสดงแล้วและบัญญัติไว้แล้ว จักเป็นพระศาสดาของเธอทั้งหลาย ในเมื่อเราตถาคตล่วงไปแล้ว

๒. สมัยก่อนตราพระราชบัญญัติคณะสงฆ์

เมื่อสมเด็จพระบรมศาสดาทรงนิพพานแล้ว พระสงฆ์ถือหลักอปริหานิยธรรมสูตร ข้อ ๔ ยกเอาพระมหาเถระผู้รัตตัญญู เป็นประธานสงฆ์หรือสังฆปริณายกยึดพระธรรมวินัยที่ทรงแสดงและบัญญัติไว้ เป็นองค์พระบรมศาสดา ดำเนินการปกครองหมู่คณะสืบมา โดยได้รับพระบรมราชูปถัมภ์จากองค์พระมหากษัตริย์ตามควรแก่กรณี ดังเช่น การทำปฐมสังคายนา ครั้นเมื่อพระพุทธศาสนาตั้งมั่น ณ กรุงสุโขทัย เป็นต้นมา องค์พระมหากษัตริย์ทรงยกย่องพระมหาเถระผู้รัตตัญญู เป็น “พระสังฆราช” และต่อมาเรียกว่า “สมเด็จพระสังฆราช” เป็นประธานสงฆ์บริหารการพระศาสนาสืบมา มีเจ้าคณะใหญ่คณะต่าง ๆ เพื่อปกครองคณะสงฆ์ในคณะของตน ในสมัยกรุงศรีอยุธยา กรุงธนบุรี และกรุงรัตนโกสินทร์ ก็คงดำเนินการอย่างนี้ การทรงตั้งพระมหาเถระให้มีสมณศักดิ์ เป็นเจ้าคณะใหญ่ปกครองสงฆ์ เป็นพระบรมราชโองการ อันเป็นกฎหมายในสมัยนั้น ๆ ในช่วงก่อนจะตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์รัตนโกสินทรศก ๑๒๑ ปรากฏว่า ว่างตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราช มีแต่สมเด็จเจ้าคณะใหญ่ ๔ คณะ คือ คณะเหนือ คณะใต้ คณะธรรมยุติกา และคณะกลาง สมเด็จเจ้าคณะใหญ่ทั้ง ๔ คณะ ก็ปกครองคณะตามพระธรรมวินัย โดยอาศัยพระบรมราชโองการสนับสนุนอำนาจ และพระราชาคณะเจ้าคณะรองในคณะนั้น ๆ ช่วยปกครองสงฆ์ในคณะนั้น ๆ

๓. สมัยใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. ๑๒๑

พระราชบัญญัติฉบับนี้ ตราขึ้นเมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๔๔๕ เพื่อเป็นหลักสนับสนุนพระธรรมวินัยเป็นหลักจัดองค์กรปกครองคณะสงฆ์ฉบับแรก ซึ่งมีหลักการ ดังนี้

ในส่วนกลาง ระยะแรกมีมหาเถรสมาคมเป็นที่ปรึกษา ขององค์พระมหากษัตริย์ ในการพระศาสนาและการปกครองสังฆมณฑล โดยเจ้าคณะใหญ่และรองเจ้าคณะใหญ่ ๔ คณะ คือ คณะเหนือ, คณะใต้, คณะธรรมยุติกา, คณะกลาง เป็นองค์ประชุมมหาเถรสมาคม เมื่อทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชแล้ว มหาเถรสมาคมจึงเป็นที่ปรึกษาสมเด็จพระสังฆราช

ในส่วนภูมิภาค แบ่งเขตปกครองเป็น มณฑล เมือง แขวง มีเจ้าคณะมณฑล เจ้าคณะเมือง เจ้าคณะแขวง พระราชาคณะผู้กำกับแขวง เป็นผู้ปกครอง กำหนดวัดไว้ ๓ คือ พระอารามหลวง ๑ อารามราษฎร์ ๑ ที่สำนักสงฆ์ ๑ และกำหนดให้เสนาบดีเจ้ากระทรวงธรรมการและเจ้าพนักงานผู้ปกครองท้องที่ ช่วยอุดหนุนเจ้าคณะให้ได้กำลังและอำนาจพอจะจัดการปกครองได้

พระราชบัญญัติฉบับนี้ โดยลักษณะเป็นรูปอัตตาธิปไตย มีหลักการคล้ายคลึงกับการปกครองบ้านเมืองในสมัยนั้น ซึ่งเป็นสมัยปฏิรูปการปกครองบ้านเมือง ดังปรากฏในพระราชปรารภว่า

“ทุกวันนี้ การปกครองฝ่ายพระราชอาณาจักร ก็ได้ทรงพระราชดำริแก้ไข และจัดตั้งแบบแผนการปกครองให้เรียบร้อยเจริญขึ้นกว่าแต่ก่อนเป็นหลายประการแล้ว

และฝ่ายพระพุทธจักรนั้น การปกครองสังฆมณฑล ย่อมเป็นการสำคัญในประโยชน์แก่พระศาสนา และในประโยชน์ความเจริญของพระราชาอาณาจักรด้วย ถ้าการปกครองสังฆมณฑลเป็นไปตามแบบแผนอันเรียบร้อย พระศาสนาก็จะเจริญรุ่งเรืองถาวร และจะนำประชาชนทั้งหลายให้เลื่อมใสศรัทธาในพระพุทธ
ศาสโนวาท ประพฤติสัมมาปฏิบัติและร่ำเรียนวิชาคุณ ในสังฆสำนักยิ่งขึ้นเป็นอันมาก

มีพระราชประสงค์จะทรงทำนุบำรุงสังฆมณฑล ให้เจริญคุณสมบัติมั่นคงสืบไปในพระศาสนา จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราเป็นพระราชบัญญัติไว้สืบไป ดังนี้ว่า”

การปกครองคณะสงฆ์สมัยนั้น เป็นการปกครองแบบรวมอำนาจคือ ทั้งอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ รวมอยู่แห่งเดียว มิได้กำหนดตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราช และประธานกรรมการมหาเถรสมาคมในบทบัญญัติเลย แต่เมื่อทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช และมีประธานกรรมการมหาเถรสมาคม ในภายหลัง รูปแบบการปกครองคณะสงฆ์คล้ายกับการปกครองแบบราชาธิปไตย

๔. สมัยพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พุทธศักราช ๒๔๘๔

พระราชบัญญัติฉบับนี้ ตราขึ้นเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๔๘๔ เป็นหลักการจัดรูปแบบการปกครองคณะสงฆ์ใหม่ ซึ่งมีหลักการ ดังนี้

ในส่วนกลาง มีสมเด็จพระสังฆราช ทรงดำรงตำแหน่งสกลมหาสังฆปริณายก ทรงบัญชาการคณะสงฆ์ ๓ ทาง มีสังฆสภาทำหน้าที่ร่างสังฆาณัติ (ผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ) คณะสังฆมนตรี ทำหน้าที่บริหารประจำองค์การ (ผู้ใช้อำนาจบริหาร) และคณะวินัยธร ทำหน้าที่วินิจฉัยอธิกรณ์ (ผู้ใช้อำนาจตุลาการ) เฉพาะการบริหารแยกเป็น ๔ องค์การ คือ องค์การปกครอง องค์การศึกษา องค์การเผยแผ่ องค์การสาธารณูปการ ให้กรมการศาสนา ทำหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสังฆสภา และสำนักงานเลขาธิการคณะสังฆมนตรี

ในส่วนภูมิภาค แบ่งเขตการปกครองเป็นภาค จังหวัด อำเภอ ตำบล มีเจ้าคณะตรวจการ คณะกรรมการสงฆ์จังหวัด คณะกรรมการสงฆ์อำเภอ เจ้าคณะตำบล เป็นผู้บริหาร กำหนดวัดไว้ ๒ คือ วัดที่ได้รับพระราชทานวิสุงคามสีมาแล้ว ๑ สำนักสงฆ์ ๑ และกำหนดหลักการอื่น ๆ

การปกครองคณะสงฆ์สมัยนี้ เป็นการปกครองแบบกระจายอำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ เป็นอำนาจของสังฆสภา อำนาจบริหารเป็นอำนาจของคณะสังฆมนตรี และอำนาจตุลาการเป็นอำนาจของคณะวินัยธร เป็นการถ่วงดุลแห่งอำนาจ สมเด็จพระสังฆราชทรงอยู่เหนือการบริหาร เป็นการปกครองมีรูปแบบคล้ายคลึงกับการปกครองราชอาณาจักรในระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

๕. สมัยใช้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕

พระราชบัญญัติฉบับนี้ ตราขึ้นเมื่อวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๐๕ เป็นหลักจัดรูปแบบการปกครองคณะสงฆ์ใหม่ ภายหลังได้ตราพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ และพระราชกำหนดฯ พ.ศ.๒๕๔๗ เพื่อแก้ไขปรับปรุงการปกครองและการอื่น ๆ ซึ่งมีหลักการดังนี้

ในส่วนกลาง มีสมเด็จพระสังฆราชทรงดำรงตำแหน่งสกลมหาสังฆปรินายก และตำแหน่งประธานกรรมการมหาเถรสมาคม และมีมหาเถรสมาคมเป็นสถาบันปกครองคณะสงฆ์สูงสุด มีอธิบดีกรมการศาสนาเป็นเลขาธิการมหาเถรสมาคม ปัจจุบันเปลี่ยนเป็น “ผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ” กรมการศาสนาทำหน้าที่สำนักงานเลขาธิการมหาเถรสมาคม ปัจจุบันเปลี่ยนเป็น “สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ” ให้อำนาจทั้ง ๓ รวมอยู่ในมหาเถรสมาคม ระยะแรกโดยกฎมหาเถรสมาคม มีเจ้าคณะใหญ่เป็นผู้ช่วยมหาเถรสมาคม แต่ปัจจุบัน เจ้าคณะใหญ่ปรากฏในกฎหมายแล้ว

ในส่วนภูมิภาค มีเขตปกครอง คือ ภาค จังหวัด อำเภอ และตำบล โดยมีเจ้าคณะชั้นนั้น ๆ เป็นผู้ปกครอง ให้มีรองเจ้าคณะได้ กำหนดวัดไว้ ๒ คือ วัดที่ได้รับพระราชทานวิสุงคามสีมา ๑ สำนักสงฆ์ ๑ และกำหนดหลักการอื่น ๆ

การปกครองตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ เป็นการปกครองแบบรวมและมอบอำนาจ โดยให้สมเด็จพระสังฆราชทรงบัญชาการคณะสงฆ์ทางมหาเถรสมาคม ตามอำนาจกฎหมายและพระธรรมวินัย กล่าวคือจะบัญชาการขัดกฎหมายและพระธรรมวินัยมิได้ แม้ผู้ปกครองคณะสงฆ์ชั้นต่าง ๆ ก็รับดำเนินกิจการคณะสงฆ์แบบรวมอำนาจ คือ ทั้งอำนาจบริหารและตุลาการอยู่ในเจ้าคณะชั้นนั้น ๆ ดังนั้น หลักการปกครองตามกฎหมายฉบับนี้ จึงคล้ายกับหลักการปกครองคณะสงฆ์ในสมัยพุทธกาล และพระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้มีการตราพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ และพระราชกำหนดพ.ศ. ๒๕๔๗ เพื่อปรับปรุงแก้ไขให้ดีและเหมาะสมยิ่งขึ้น ในบางมาตรา มิได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างแต่อย่างใด

ข้อเปรียบเทียบการปกครองคณะสงฆ์ แต่ละสมัย

สมัยพุทธกาล ทรงปกครองแบบพระธรรมราชา โดยพระพุทธเจ้าทรงปกครองเองและกำหนดหลักเกณฑ์ให้พระสงฆ์ดำเนินการ โดยมีพระเถระเป็นหลัก และต้องอยู่ในกรอบแห่งพุทธบัญญัติทุกประการ หลังจากทรงปรินิพพานแล้ว พุทธสาวกก็ใช้กันต่อมา ดังจะเห็นได้จากการประชุมทำสังคายนาครั้งที่ ๑-๒-๓ เป็นตัวอย่าง

ในสมัยหลังพุทธกาล ยึดหลักอปริหานิยธรรมสูตร ดำเนินการปกครองตามพระธรรมวินัย และอาศัยพระบรมราชโองการของพระมหากษัตริย์เป็นหลักสนับสนุนมาตลอด จนถึงสมัยตราพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ ฉบับแรก

ในสมัยใช้พระราชบัญญัติลักษณะการปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. ๑๒๑ ระยะต้นไม่มีสมเด็จพระสังฆราช ยังคงอาศัยพระบรมเดชานุภาพของพระมหากษัตริย์เป็นหลักบัญชาการ มีเจ้าคณะใหญ่แต่ละคณะปกครองเป็นคณะสงฆ์ ระดับเจ้าคณะมีปกครองก้าวก่ายนิกายบ้างโดยถือมาตรา ๓ เป็นหลัก การปกครองเป็นรูปแบบอัตตาธิปไตย เมื่อมีสกลมหาสังฆปริณายกแล้ว จึงโปรดให้องค์สกลมหาสังฆปริณายกหรือองค์ประมุขสงฆ์ทรงบัญชาการเองเต็มความสามารถ และคงเป็นแบบอัตตาธิปไตยตลอดมา

ในสมัยใช้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พุทธศักราช ๒๔๘๔ นั้น ระบบเป็นแบบแบ่งแยกอำนาจดำเนินการเพื่อให้เกิดความถ่วงดุล คือ

ในส่วนกลาง แยกอำนาจนิติบัญญัติ ให้สังฆสภาดำเนินการ แยกอำนาจบริหาร ให้คณะสังฆมนตรีดำเนินการ แยกอำนาจตุลาการ ให้คณะวินัยธรดำเนินการ ผู้รับอำนาจทั้ง ๓ คณะนั้น ต่างเป็นอิสระไม่ขึ้นต่อกัน แม้จะขึ้นต่อสมเด็จพระสังฆราชพระองค์เดียวกัน สมเด็จพระสังฆราช ก็ทรงอยู่เหนือการบริหาร มิได้ทรงบริหารเอง เป็นเพียงทรงรับทราบการปฏิบัติของทั้ง ๓ คณะเท่านั้น มิได้ใช้พระปรีชาสามารถ บัญชาการใด ๆ เองเลย และงานบางลักษณะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการต้องรับสนองพระบัญชาอยู่

ในส่วนภูมิภาค การบริหารการปกครอง ให้เจ้าคณะจังหวัดและเจ้าคณะอำเภอดำเนินการ การบริหารการศึกษา ให้ศึกษาจังหวัดและศึกษาอำเภอดำเนินการ การบริหารการเผยแผ่ ให้เผยแผ่จังหวัดและเผยแผ่อำเภอดำเนินการ การบริหารการสาธารณูปการ ให้สาธารณูปการจังหวัดและสาธารณูปการอำเภอดำเนินการ เป็นการแบ่งอำนาจหน้าที่โดยตรง งานบางลักษณะ กรรมการสงฆ์ทุกองค์การร่วมกันรับผิดชอบ และแม้จะมีเจ้าคณะตรวจการคอยควบคุมการบริหารอยู่ก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ งานก็รวมอยู่กับเจ้าคณะจังหวัดและเจ้าคณะอำเภอ ซึ่งเป็นประธานกรรมการสงฆ์เป็นส่วนมาก องค์การอื่น ได้ปฏิบัติงานเฉพาะในองค์การของตน และมักจะมีข้อขัดแย้งระหว่างกรรมการสงฆ์ประจำองค์การต่าง ๆ และอำนาจตุลาการ ก็ให้เป็นอำนาจของคณะวินัยธรชั้นต้น ซึ่งเป็นคณะหนึ่งจากคณะกรรมการสงฆ์ประจำองค์การ

คณะสงฆ์ใช้เป็นหลักมาจนถึงสิ้น พ.ศ. ๒๕๐๕ จากการศึกษาตามเอกสารและการตั้งข้อสังเกตเห็นว่า คณะสงฆ์ประสพอุปสรรคในการบริหารนานัปการและไม่อาจดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายและของรัฐบาลได้ อาทิ ไม่สามารถทำสังคายนาพระธรรมวินัยตามมาตรา ๖๐ และไม่สามารถรวมนิกายสงฆ์เข้าเป็นนิกายเดียวกันตามที่รัฐบาลได้ออกแถลงการณ์ไว้ และความขัดแย้งอื่น ๆ ในวงการคณะสงฆ์ ในระดับผู้บริหารส่วนกลางมีมาก ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะหลักการปกครองดังกล่าว เป็นแบบโลกาธิปไตย ซึ่งแตกต่างจากการปกครองในสมัยพุทธกาล

ส่วนการปกครองตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ และพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ใช้รวมกันอยู่ในปัจจุบัน เป็นระบบรวมและมอบอำนาจ ให้อยู่ในมหาเถรสมาคม ให้สมเด็จพระสังฆราชทรงเป็นผู้บัญชาการคณะสงฆ์ส่วนกลาง แต่การบัญชาการนั้น ต้องอาศัยอำนาจกฎหมายและพระธรรมวินัย แม้ในส่วนภูมิภาคก็รวมอำนาจบริหารและอำนาจตุลาการไว้ในเจ้าคณะชั้นนั้น ๆ และเจ้าอาวาส เพื่อรับดำเนินการกิจการคณะสงฆ์ ระบบดังกล่าวนี้ ไม่มีการถ่วงดุลแห่งอำนาจ ทำให้การปกครองคณะสงฆ์มีประสิทธิภาพ เจ้าคณะและรองเจ้าคณะแต่ละชั้น ก็ไม่ขัดแย้งต่อกัน ระบบนี้ จึงเป็นระบบที่สอดคล้องใกล้เคียงกับหลักการปกครองในสมัยที่พระพุทธเจ้าทรงปกครองเองและสมัยต่อมา ตั้งแต่ใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นต้นมา ปรากฏว่า การปกครองคณะสงฆ์เป็นไปโดยความเรียบร้อย ความขัดแย้งในระดับผู้บริหารส่วนกลาง คือ มหาเถรสมาคม มิได้ปรากฏ แม้จะมีความวุ่นวายเกิดขึ้นในสังฆมณฑลบ้าง ก็มิใช่ความขัดแย้งของผู้ปกครองคณะสงฆ์เลย เช่น ความขัดแย้งในเรื่องสมเด็จพระสังฆราช ก็เป็นความขัดแย้งของบุคคลภายนอก จึงนับว่าเป็นหลักการปกครองที่เหมาะสมกับการคณะสงฆ์ หากเจ้าคณะแต่ละชั้น ได้ศึกษาหลักการจัดระเบียบการปกครองคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ ให้เข้าใจและใช้ได้ถูกต้อง การปฏิบัติงานคณะสงฆ์จะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้น ต่อแต่นี้ จะได้นำศึกษาพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ทั้ง ๔ ฉบับ ตามลำดับฉบับที่ใช้บังคับก่อนหลังและตามลำดับมาตรา